Восполнять минерально-сырьевую базу страны в современных условиях призваны инвесторы в лице юниорных компаний, государство же должно задавать единые «правила игры», пресекать злоупотребления и обеспечивать доступ к геологической информации.
Реформа сферы недропользования, пожалуй, изначально получила очень сильную политическую поддержку руководства Казахстана. Работа над совершенствованием законодательства по недропользованию началась в 2013-м и завершилась принятием Кодекса РК «О недрах и недропользовании» в конце 2017 года, который был введен в действие в середине 2018-го. Несмотря на то что за весь период правового пересмотра и обновления отрасли неоднократно менялись ответственные лица со стороны государства, задача в целом была решена.
Так, во исполнение 74-го шага Плана нации казахстанский Кодекс KAZRC в 2016 году был принят в семейство CRIRSCO. Республика стала десятым членом Комитета CRIRSCO.
Созданы ОЮЛ «Казахстанская ассоциация публичной отчетности о результатах геологоразведочных работ, минеральных ресурсах и минеральных запасах» и Профессиональное объединение независимых экспертов в недропользовании (ПОНЭН).
С принятием Кодекса «О недрах и недропользовании» в рамках реализации 75-го шага внедрен ряд ключевых новшеств, позволивших улучшить инвестиционный климат. Одобрена Программа управления государственным фондом недр (ПУГФН), начата разработка Атласа твердых полезных ископаемых, призванного стать путеводителем для инвестирования в геологоразведку. Для дальнейшего совершенствования правового обеспечения геологической отрасли Министерством экологии, геологии и минеральных ресурсов разрабатывается проект закона РК «О внесении изменений и дополнений в Кодекс РК «О недрах и недропользовании» по вопросам геологического изучения недр».
Законопроектом, в частности, предусматривается «четкое разграничение функций государственных органов по осуществлению … контроля над проведением операций по разведке и добыче твердых полезных ископаемых».
Что же осталось «недоусовершенствованным» в разведке и освоении недр после столь длительного периода реформирования этой сферы? По мнению партнера казахстанской юридической фирмы Haller Lomax Тимура Одилова, не удалось трансформировать сам стиль госуправления, страдающий отголосками пресловутого советского подхода, подразумевающего лидирующую роль государства во всем. Отсюда – стремление отточить и усовершенствовать механизмы контроля над инвесторами при явном отставании остальных задач.
Реформа недропользования, по словам эксперта отраслевого права, начиналась в преддверии «нового сырьевого цикла» на основе западно-австралийской модели (с ее ключевым принципом: «первый пришел – первый получил»). Необходимо было обеспечить опережающее развитие геологоразведки, освободив ее от всех сопутствующих обязательств, начиная от местного содержания в товарах, работах, услугах и социальных платежах до обучения кадров и финансирования НИОКР. Необходимо было сконцентрировать все финансы геологоразведочных компаний исключительно на поиске новых месторождений.
Очень важным фактором в рамках данной реформы оставалось в значительной степени укрепившееся исключительное право инвесторов, осуществивших этап разведки месторождения, на этап его освоения. Права на участок недропользования также оказались защищены и гарантированы. Отныне никто не может посягать на его территорию и размеры. На страже интересов инвестора жесткие нормы Кодекса «О недрах и недропользовании», и это – плюс.
С другой стороны, государством декларируется право инвестора на свободный и безвозмездный доступ к геологической информации, однако тот банк геологических данных, который бы это право обеспечивал, три года спустя так и не запущен.
Этот банк информации должен предоставлять доступ к электронной базе первичных геологических документов, а цифровизация процедур по выдаче лицензий гарантировала бы процессу надлежащую транспарентность, чтобы каждый член отраслевого сообщества мог узнать, кто подал заявку на тот или иной участок недр, в какое время…
Отсутствие же открытости, помимо возможности различного рода спекуляций, порождает резонные опасения, что принцип «первый пришел – первый получил» может быть нарушен и лицензия выдана далеко не первому заявителю. Тем более что значительные площади республики, не ограниченные и не запрещенные для недропользования, де-факто все еще не открыты для режима первой заявки, хотя, повторимся, со дня вступления в силу нового кодекса о недрах прошло уже три года. Геологическому сообществу остается надеяться, что Правительство откроет и этот сектор недр (по данным отраслевого министерства, он составляет 400 тыс. км2, или 15% от территории республики, и 75-й шаг Плана нации будет выполнен. Пока же, к сожалению, по этой причине отдельные инвесторы ждут лицензии больше года.
Таким образом, некая половинчатость и незавершенность реформ сводит на нет многие позитивные законодательные нормы. Взять, к примеру, те же стандарты отчетности о запасах твердых полезных ископаемых CRIRSCO. Из-за того, что система налогообложения на этапе рудной добычи по-прежнему «заточена» под советскую методику оценки месторождений ГКЗ, стандарты CRIRSCO не находят широкого использования. Точнее, возникает некая параллельная двойственность отчетности по ресурсам. Перед налоговиками компании отчитываются за рудную добычу по шаблону ГКЗ, а перед банками-кредиторами и финансовыми институтами – по стандартам отчетности CRIRSCO. Ибо финансово-кредитные учреждения не доверяют и не признают систему ГКЗ. Банк условно не может оценить месторождение и принять его в залог по системе ГКЗ, поскольку оценка месторождения для цели залога осуществляется исключительно по международным стандартам отчетности шаблона CRIRSCO. В этом смысле отечественная налоговая система, по мнению экспертов Haller Lomax, требует значительного пересмотра в части администрирования, чтобы не препятствовать полноценному внедрению новых стандартов отчетности KAZRC по шаблону CRIRSCO.
Что еще надлежит сделать на уровне законодательства? Как считают специалисты, все еще провоцирует злоупотребления процесс лицензирования стадии опытно-промышленной добычи. Одним из решений этой проблемы мог бы стать сдвиг фазы выдачи лицензии на более ранний этап изучения, то есть чтобы было достаточно того, что недропользователь обнаружил месторождение (точнее, некую значительную минерализацию), и уже можно было бы ему получать лицензию на добычу в опытных или коммерческих целях. Подобное упрощение разрешительных процедур позитивно бы отразилось на инвестиционном климате.
Далее все еще требует развития налоговое законодательство в сфере геологоразведки, поскольку с точки зрения налогообложения в нем фактически отсутствуют стимулы. Здесь было бы полезным изучение международного опыта и внедрение зарубежных налоговых льгот с тем, чтобы сделать налогообложение на стадии геологической разведки недр более привлекательным.
О проблемах, стоящих перед отраслью, по мнению Тимура Одилова, нужно говорить открыто, чтобы инвесторы были осведомлены об ее состоянии и тенденциях развития. О вызовах на уровне исполнения законодательства, то есть о том, как госорганы и добывающие компании исполняют нормы отраслевого законодательства, – это, во-первых. Во-вторых, с точки зрения самой структуры исполнительной власти о ненужной конкуренции и разрозненности профильных ведомств. Комитет геологии находится в другом министерстве, хотя основная его функция заключается в том, чтобы предоставлять информационно-аналитические сведения о ресурсном потенциале страны, не занимаясь восполнением минерально-сырьевой базы.
В итоге геологическое ведомство пытается оперировать таким понятием, как привлечение инвестиций, тогда как основная цель его, помимо предоставления открытого доступа к геологической информации, заключается во введении в строй геологической инфраструктуры, того же банка данных с первичными документами по геологоразведке, запуске хранилища керна. С инвесторами же по регулированию отношений в сфере недропользования и размещению инвестиций продолжает взаимодействовать МИИР РК. Чтобы исключить эту разрозненность и дублирование функций, Правительству следовало бы довести до конца структурное реформирование отраслевых органов управления. Поскольку в нынешнем своем виде Комитет по геологии является некой вспомогательной службой для горно-геологической промышленности.
В-третьих, серьезным изъяном отрасли выступает дефицит профессиональных кадров. В министерствах (Минэкологии и МИИР РК) остается все меньше людей, кто был у истоков реформы недропользования, тех, кто ее продолжал, имплементировал. Новых чиновников приходится обучать, чтобы ни в коем случае не пресеклась и не нарушилась политика недропользования, основанная на либеральных принципах, ориентированных на широкое привлечение инвестиций. Однако риск утраты институциональной памяти последовательности и преемственности остается.
Далее, и это – в-четвертых, существует некий политико-экономический «национализм», касающийся навязывания обязательств в части наращивания «местного содержания» в работах и услугах. Сам по себе этот фактор является неизбежным, с ним никто не спорит, такая практика существует в большинстве стран. Но вот превращения ее в букву закона и «навязывания законодательных норм» нет нигде в мире. К сожалению, в Казахстане такие тенденции имеют место быть, что может негативно повлиять на инвестиционный климат.
Следующий вызов, возникающий перед регулятором (МИИР РК), состоит в некой, скажем так, нерешительности в отношении нарушителей лицензионных условий. В чем это выражается? В том, что есть случаи, когда компании набирают огромное количество лицензий и не выполняют своих обязательств, а те добросовестные инвесторы, которые хотели бы прийти, они годами остаются «за бортом». Или вынуждены выкупать у нерадивых недропользователей интересующие их участки. Нужно что-то с этим делать. Повышать оборачиваемость территории. Сам регламент разведки и освоения недр должен предполагать, что компания, получив лицензию, обязана в жесткие сроки вкладывать инвестиции и выполнять работы. В противном случае следует предусмотреть механизм безапелляционного отзыва и аннулирования лицензий. Тем самым увеличивалась бы интенсивность геологоразведки.
Следует подчеркнуть, что австралийская лицензионная система, заложенная в новом Кодексе РК «О недрах и недропользовании», довольно уязвима, поскольку это не контрактные, но публично-правовые отношения, а значит, многое зависит от «поведения» самого государства и предлагаемых им норм, которые обязательны для исполнения недропользователями. В этом контексте инвесторов весьма настораживают некоторые намерения Правительства РК, касающиеся, скажем, внедрения экспортной таможенной пошлины или повышения КПН для недропользователей, увеличения ставок НДПИ… Все это очень сильно бьет по инвестиционному климату. Потому что ни одна компания не станет проводить геологоразведку просто так, все стремятся найти месторождение, рентабельно его освоить и получать прибыль. А если возрастет налоговая нагрузка, какой смысл затевать геологоразведку? И тогда бедные месторождения (но все еще месторождения!) могут остаться вообще неосвоенными. А регион не получит новых рабочих мест, расширения налоговой базы, новых проектов.
В-пятых, по словам Тимура Одилова, неоднозначную реакцию отраслевого сообщества вызывают отдельные законодательные инициативы. В настоящее время, к примеру, обсуждается целесообразность законодательной передачи полномочий по формированию карты территорий для «первый пришел – первый получил» из МИИР в геологическое ведомство, так как, мол, вся геологическая информация накапливается именно там. Нетрудно догадаться, что это «перетягивание одеяла» приведет к еще большей разрозненности и бюрократии. Тогда как в соответствии с разрабатываемой программой управления государственным фондом недр (ПУГФН) вопрос о передаче функций стоять не должен. Коль скоро всю территорию Казахстана планируется открыть для режима первой заявки, ПУГФН вообще будет противопоказано обновление. Ну, разве что, если где-то изменились территории населенных пунктов, национальных парков, заповедников. В остальных случаях обновлять или переутверждать карту «первый пришел – первый получил» нет необходимости.
Вразрез с ожиданиями инвестиционного сообщества идут попытки отдельных центральных госорганов продлить так называемые приоритетные права национальных компаний на выделение участков вне карты «ПП-ПП», что, по сути, входит в контрадикцию с изначальной идеей о том, что вся территория Казахстана будет подчинена единому правилу первой заявки.
Еще одним вызовом для отрасли является передача геологическому ведомству контрольных функций. По словам эксперта из Haller Lomax, ни в одной стране мира геологи не занимаются контролем недропользователей, не следят за порядком проведения геологоразведки, каких-то добычных работ или правил их осуществления.
Только два аспекта регулируются: экологическая и промышленная безопасность. Ну и, конечно, выполнение инвестиционных обязательств. Передача новых контрольных функций Комитету по геологии приведет к тому, что ведомство будет отвлекаться от насущных задач по запуску геологической инфраструктуры, тех же кернохранилищ, или обеспечению открытого доступа к геологической информации, которые, на минуточку, законодательно должны действовать в стране еще с 2017 года, но де-факто не функционируют. На этом фоне само по себе занимательно выглядит нормативное положение о том, что компании в обязательном порядке должны хранить свои керны, и если есть планы их продать или разрушить за ненадобностью, эти керны в обязательном порядке должны быть переданы государству. Интересно, как это сделать, кому конкретно передать? Не дают ответа…
Есть инициативы, способные в корне подрубить австралийскую модель недропользования. Речь идет об идее по ослаблению защиты исключительных прав на участок, которую пытается продвигать МИИР РК с тем, чтобы получить функции по уменьшению участка недр самостоятельно или требовать его уменьшения для предоставления прав на уменьшенную часть другим, третьим лицам. Эта законодательная «лазейка» может пустить под откос всю реформу и отпугнуть инвесторов. По словам Тимура Одилова, даже обсуждение подобных поправок опасно в плане поддержания благоприятного инвестиционного климата.
Наконец, особо следует сказать о некоем «корпоративном эгоизме», который эксперты также относят к отраслевым вызовам. Это ситуация, когда, мысля очень узко и преследуя лишь свой корпоративный интерес, компании генерируют сомнительные поправки в законодательство, способные нанести вред другой компании, члену одной отраслевой ассоциации.
В этом смысле необходимо усовершенствовать сам отбор поправок-предложений со стороны ассоциаций, обеспечить их фильтрацию и предлагать более сбалансированные законодательные изменения. Текущие тенденции по продвижению тех или иных поправок, особенно способствующих неисполнению или отсрочке исполнения отдельных норм кодекса о недрах, отказу от открытия тех или иных территорий по принципу «ПП-ПП», чреваты дискредитацией реформы недропользования, а в конечном счете утратой доверия к государству. И Казахстан уже не будет занимать 24-ю строчку индекса инвестиционной привлекательности по оценке института Фрейзера. Ухудшится активность геологоразведки, снизится объем инвестиций, что отрицательно повлияет на сервисные компании, которые, в свою очередь, зависят от инвестиций самих недропользователей, сократятся рабочие места и, самое главное, республика упустит возможность для восполнения минерально-сырьевой базы накануне нового сырьевого суперцикла.
Фарид Юмашев
журнал «Горно-металлургическая промышленность» №9-10 2021
