В рамках обсуждения концепции законопроекта о промышленной политике

Галиев С.Ж.

Национальная Академия Горных НАУК Казахстана, первый вице-президент, член-корреспондент НАН РК, д.т.н., профессор.

В первой половине ноября на рассмотрение общественности был представлен проект Концепции Закона Республики Казахстан «О промышленной политике», который был разработан в соответствии с Посланием Главы государства народу Казахстана от 1 сентября 2020 г. «Казахстан в новой реальности: время действий» (далее — Послание).

В своём Послании Глава государства выступил с рядом инициатив, направленных на повышение эффективности системы управления, экономики в новых реалиях, раскрытие промышленного потенциала, транспортно-логистического комплекса, малого и среднего бизнеса, финансовой сферы, модернизацию территориального развития страны и повышение социального благополучия казахстанцев. В частности, было подчёркнуто, что политические реформы должны быть направлены на более широкое вовлечение граждан в управление государством, а основной целью преобразований должно стать повышение эффективности функционирования всего государства. Также в Послании было отмечено то, что индустриализация важна не только для решения социальных вопросов и повышения уровня доходов, а она формирует новую ментальность граждан, адаптирует их к современному миру. А это один из базовых факторов конкурентоспособности нации.

Знакомство с представленной на суд общественности Концепцией законопроекта «О промышленной политике» вызывает ощущение добротного по форме, но не вполне адекватного по содержанию документа с точки зрения его системности и целесообразности. Начнём с того, что любые законы являются инструментами соответствующей политики. В данном случае речь идёт о промышленной политике, а, следовательно, разрабатываемый законодательный документ должен обеспечить реализацию её основных принципов и механизмов. На сегодня, в стране, единого документа, концептуально определяющего промышленную политику, нет и это уже предопределяет качество предлагаемого законопроекта. Опуская многие менее важные недостатки документа можно остановиться лишь на принципиально важных.

Любая промышленная политика, как и социально-экономическая политика страны, должны соответствовать общей методологии модернизации общества. При несоблюдении базовых принципов процесса модернизации, трудно ожидать, что страна или её промышленность перейдут из одного своего менее качественного состояния в состояние более качественное и ожидаемое. Именно не соблюдение этих принципов на всех предыдущих этапах индустриально-инновационного развития привело к тому, что сейчас есть в стране и не даёт оснований полагать о наличии какого-либо прогресса.  

Второе, что бросается в глаза, связано с обоснованием необходимости разработки проекта закона, в котором констатируются те или иные факты из экономики страны, которые не дают цельного и верного представления о состоянии промышленного комплекса страны и не показывают реальных направлений и путей вывода его на уровень развитых стран мира. В рамках анализа основным объектом предлагаемой промышленной политики являются то экономика страны, то промышленный комплекс, то индустриальный, что тоже не совсем одно и тоже, а также приоритетные отрасли или обрабатывающая промышленность. Данный факт уже сам по себе говорит о методологической невыдержанности документа. В тоже время, в нормальном понимании, обоснование законопроекта должно касаться лишь строго законодательных аспектов, а не пытаться заменить концептуальное видение содержания промышленной политики. Для качественного анализа состояния и выработки концепции развития промышленности должны привлекаться соответствующие учёные и специалисты, как это и было подчёркнуто в Послании. Фраза, гласящая, что «отсутствие науки не видно на производстве, но всегда заметно её отсутствие» очень подходит в данном случае.

О методологической невыдержанности и уязвимости документа говорит и сформулированная в нём цель разработки и принятия проекта Закона, которая заключается не больше и не меньше, а в «повышении эффективности формирования и реализации промышленной политики» и только потом в «содействии развитию промышленности в Республике Казахстан». Закон призван не содействовать, а обеспечить условия реализации промышленной политики. Там, где законы «формируют и реализуют» политику, наверное, просто невозможно обеспечить её эффективное исполнение. В самом законопроекте целью промышленной политики является повышение конкурентоспособности национальной экономики посредством ускоренного развития современной высокопроизводительной, конкурентоспособной, экспортоориентированной обрабатывающей промышленности. В данном определении цель промышленной политики больше соответствует такому объекту политики, как экономика, социально-экономические отношения в обществе. Объектом же промышленной политики является промышленность, её промышленный комплекс, модернизация которого и должна быть целью, применяемой к нему политики. То же самое можно отметить и по определению основной цели деятельности Фонда развития промышленности, которая, по мнению разработчиков законопроекта, заключается в «развитии обрабатывающей промышленности», не в содействии этому процессу в рамках своих компетенций.

В рамках общепромышленной политики можно сделать акцент на обрабатывающие отрасли, но посвящать всю промышленную политику развитию обрабатывающей отрасли не целесообразно, так как тут намечается новый «узаконенный» тектонический разлом в промышленности, аналогичный разрыву науки и производственной сферы, что не может обеспечить гармоничного развития и модернизации ни того, ни другого. К тому же, как известно, проблема не решается на том уровне, на котором она возникает. Это один из базовых принципов системности подхода. Последние 10 лет индустриально-инновационного развития приоритетных обрабатывающих отраслей промышленности это наглядно показывает.

Неопределённость остаётся и от предмета правового регулирования проекта закона, который в документе чётко не обозначен, а, как сказано в документе, формируется из главы «Государственная поддержка индустриально-инновационной деятельности» Предпринимательского кодекса Республики Казахстан и иных положений. Размытость предмета правового регулирования, а это одно из ключевых понятий в любой формулировке, ясности документу не добавляет.  Предметом промышленной политики может быть, по большому счёту, процесс модернизации промышленного комплекса, обеспечивающий повышение его конкурентоспособности и устойчивое развитие. В этом случае необходимо соблюдать основные и общепринятые методологические принципы формулировок, содержания концептуального документа, а также самого процесса модернизации.

Обозначенные в законопроекте задачи и направления промышленной политики больше напоминают эмоциональные пожелания или направления, нежели конкретные и целенаправленные меры. Они в целом совпадают с настроениями казахстанского общества и видением общепромышленной политики, но эффективность их реализации будет определяться теми принципами на основе которых будет осуществляться промышленная политика. Содержание концепции и самого законопроекта показывает приверженность прежним подходам, которые больше имитируют процесс модернизации и его регулирования. Три представленных в документе направления реализации промышленной политики практически не коррелируют с традиционно принятыми направлениями и больше ассоциируются с подходами и целями в её реализации. В тоже время, такие направления промышленной политики, как геополитика, региональная политика, внешнеэкономическая политика, кадровая политика, инновационная и инвестиционные политики и т.д. почему-то в документе не обозначены, а значит по ним нет должной концентрации усилий общества, инструментов и механизмов со своими нормативно-законодательными аспектами.

Далее лучше отметить то, чего в данном законопроекте явно не хватает.

Чтобы быть предельно ясным, можно привести прописные основные принципы процесса модернизации, ключевыми факторами которого являются политика, технологии и энергетика, что определяет и качество любой промышленной политики.

Принцип 1. Системность: цели и задачи всех уровней промышленной модернизации взаимообусловлены и являются соподчиненными, охватывают все основные аспекты процесса модернизации. Системность предполагает и органическую связь промышленной модернизации с экономическим развитием страны в целом, а также интегрированность в мировые экономические процессы.

Принцип 2. Научно-производственный паритет: государственная система регулирования промышленной политики предполагает равный приоритет в развитии науки и производства, а также в их влиянии на эффективность модернизации промышленности. Модернизация промышленности должна предполагать индустриализацию производства только при соответствующем инновационном обеспечении. Этот принцип обеспечивает адаптацию и дальнейшее совершенствование приобретаемых новых технологий, с созданием возможности в дальнейшем перейти от политики импорта технологий к политике их экспорта.

Принцип 3. Добровольность: добровольное и конкурентное участие предприятий в программе модернизации (начиная от внешнего аудита и разработки плана действий, заканчивая законодательным оформлением хозяйственно-правовых отношений, возникающих между предприятием и портфельным инвестором);

Принцип 4. Приоритет косвенных методов поддержки промышленности перед прямыми: Международный опыт показывает, что в современной быстро меняющейся постиндустриальной экономической среде традиционные средства прямой финансовой поддержки оказываются неэффективными и расточительными.

Принцип 5. Равноправие субъектов промышленности: промышленная политика охватывает без исключения все промышленные предприятия страны независимо от формы собственности; промышленное развитие учитывает собственные интересы каждого участника.

Принцип 6. Экологичность и безопасность: Государственные системные меры стимулирования промышленной модернизации направлены на повышение экологичности и промышленной безопасности производств, не связанных с производством вооружения. Осуществление комплексной реконструкции и модернизации промышленности с учетом мирового опыта и привлечения энергоэффективных, энергосберегающих, углеродоемких технологий, а также возобновляемых источников энергии позволит достичь не только стабилизации выбросов в окружающую среду, но и заметно их снизить.

Принцип 7. Идеология открытого рынка: В перспективе переход к справедливому рынку (без создания искусственных барьеров для «чужих» товаров и услуг); снижение доли директивно управляемой экономики. Стимулирование процессов модернизации по принципу «снизу вверх», когда государством поддерживается, прежде всего, инициатива самих предприятий.

Достаточно пропустить содержание концепции законопроекта «О промышленной политике» через эту призму чтобы понять или представить, что может быть результатом реализации принимаемого подхода на ближайшую перспективу.

Индустриально-инновационная (промышленно-инновационная) инфраструктура является одним из базовых факторов технологической модернизации, однако в законопроекте за основу в реализации промышленной политики принимается определение этого понятия, которое гласит, что индустриально-инновационная система состоит лишь из субъектов, участвующих в государственной поддержке индустриально-инновационной деятельности, инфраструктуры и инструментов. К её элементам относятся: специальные экономические зоны; индустриальные зоны; технопарки; акционерные инвестиционные фонды рискового инвестирования; венчурные фонды; центры коммерциализации технологий; конструкторские бюро; международные центры трансферта технологий; инновационные кластеры. В то же время, в законопроекте верное отмечается, что инновационная деятельность – деятельность (включая научную, научно-техническую, технологическую, инфокоммуникационную, организационную, финансовую и (или) коммерческую деятельность), направленная на создание инноваций. К примеру, в таких развитых странах мира, как Швеция и Великобритания, под национальной инновационной системой понимают соответственно «сеть институтов в государственном и частном секторах, осуществляющих деятельность и взаимодействия по инициации, импорту, модификации и распространению новых технологий» и «система организаций, взаимодействующих для создания, сохранения и передачи знаний, навыков и изделий, определяющих новые технологии». Там есть чёткое и единственно верное понимание того, что в основе индустриально-инновационного процесса, процесса технологической модернизации лежит наука, представленная научными организациями. Такое понимание лежит в основе методологии процесса модернизации общества, а также это полностью соответствует теории развития и продвижения инноваций.

В законопроекте, помимо отсутствия акцента на паритетном развитии науки и производства, что лежит в основе методологии развития высокотехнологичного промышленного комплекса, нет принципиального подхода к понятиям «инновация» и «псевдоинновация», «модернизация» и «псевдомодернизация». Это предполагает дальнейшее сохранение акцента на имитации процесса технологической модернизации, делая ставку на зарубежных технологиях. Производя товар на не самых передовых заимствованных технологиях, которые адаптируются в стране преимущественно на первом — «эксплуатационном» уровне, а затем продвигая их под маркой «сделано в Казахстане» при помощи инструментов и механизмов государственной промышленной политики, мы пытаемся быть страной экспортёром, а продолжаем оставаться более импортёром даже в такой благоприятной для страны структуре, как ЕАЭС. Как отметил Президент страны в своём Послании, реализовать весь потенциал внутреннего рынка пока не удалось и около двух третей обработанных товаров завозится из-за рубежа. Такая имитация, наверное, более понятна на примере имитации развития казахстанского спорта, когда привлекаются зарубежные спортсмены, которые под флагом Казахстана добывают себе и для страны медали, а страна, в лице сознательных её граждан, не знает гордиться ими или нет, а местная детвора и молодёжь не имеет возможность приобщаться к физкультуре и спорту.  Какое-то наивное желание продемонстрировать себя более состоятельным, чем это есть на самом деле.

Базовым элементом всех реформ и ключевым инструментом достижения национальной конкурентоспособности в Послании Президента РК названа цифровизация. Именно цифровизация закладывает основы и качество технологической модернизации, но при одном жёстком условии. Качественную цифровизацию можно обеспечить лишь в тесном союзе с учёными, так как она эффективно разрабатывается только под определённое методическое обеспечение по анализу и оценке эффективности, оптимизации и модернизации применяемых технологий. Этот факт не воспринимается достаточно серьёзным для отечественных предприятий промышленного комплекса, в особенности, горно-металлургической отрасли, где доля импорта составляет около 95%. Казахстанские предприятия тут действуют исходя исключительно из своей временной выгоды и национальная законодательная система не обуславливает им в должной мере учитывать интересы общества и государства. Представленная концепция законопроекта «О промышленной политике», судя по анализу и предлагаемым мерам, предполагает и в дальнейшем таким образом «успешно» осуществлять процесс цифровизации с акцентом на импортные информационные технологии, что обуславливает лишь дальнейшее понижение конкурентоспособности отраслей промышленности, промышленной, экономической и национальной безопасности страны. 

Исходя из современного состояния промышленности, стратегической целью промышленной модернизации в стране должно стать создание высокотехнологичного и устойчиво развивающегося индустриального комплекса национальной экономики, представляющего собой целостную многоотраслевую и многоуровневую совокупность научных, образовательных, инновационных, производственных, управленческих и консалтинговых структур. При этом, как было отмечено в Послании Главы государства, необходимо «исходить из наших конкурентных преимуществ и реальных возможностей». Обозначенный в законопроекте перечень субъектов промышленно-инновационной системы очевидно противоречит методологии и принципам формирования высокотехнологичных промышленных комплексов, что уже закладывает основы неэффективной, если не сказать проигрышной, промышленной политики страны.

В качестве основных подцелей стратегического развития процесса модернизации промышленности видится следующее:

— создание общенациональной системы поддержки инноваций и технологического развития;

— максимальная адаптация государственной и национальной системы регулирования промышленной политики к модернизационным процессам на всех уровнях промышленности;

— повышение конкурентоспособности и устойчивого развития промышленного комплекса страны;

 — реструктуризация, направленная на интенсивное развитие перерабатывающих отраслей промышленности;

 — поэтапный вывод промышленности на уровень модернизированности высокоразвитых стран мира.

Одним из ключевых и определяющих инструментов эффективного индустриально-инновационного развития в мире является амортизационная политика. В Казахстане её такие ключевые функции, как инновационная и инвестиционная практически выключены из процесса государственного регулирования индустриально-инновационного развития. Предприятия, даже самые крупные из них, воспринимают данный государственный инструмент лишь, как необходимость соблюдения налогового режима и бухгалтерской отчётности. В то же время, амортизационная политика может и должна играть ключевую роль в оценке инновационной и инвестиционной активности как на государственном уровне, так и на уровне предприятий. Этот инструмент является ключевым и эффективным в оценке эффективности процесса технологической модернизации. Однако, ни в концепции законопроекта, ни в самом законопроекте этому инструменту внимания государства и общества не досталось.

Развитие качественно новой национальной индустрии требует обновленную и максимально соответствующую ей законодательную базу в виде основного закона «О промышленной политике». Об этом в своём Послании отметил Президент страны и это полностью соответствует порядку и последовательности формирования базовых государственных документов.

Как показывает современная мировая практика, эффективность процесса модернизации общества и его структурных секторов, определяется именно общенациональной промышленной политикой. Последние 10-15 лет в стране наметилась устойчивая тенденция передачи части государственных функций общественным и другим специализированным организациям, расширяется сфера государственно-частного партнёрства, что в мировой практике получило признательность эффективности и целесообразности. В этих условиях, принципиальным на современном этапе является формирование преимущественно не государственной, а национальной промышленной политики с адекватным (или оптимальным) представлением в ней вертикальной и горизонтальной составляющей. Субъекты промышленной политики должны руководствоваться принципами корпоративного управления, где предполагаются общие цели, органично сочетая их с общенациональными целями и задачами. Как отметил Президент страны в своём Послании «Система государственного планирования должна обеспечить мобилизацию всех человеческих ресурсов, вовлечь частный сектор и общество в качестве полноценных партнеров на всех этапах: планирования, исполнения, оценки. При этом экономика обязана работать на повышение благосостояния народа. Усиливающийся общественный запрос на справедливое разделение выгод от роста национального дохода, на эффективные социальные «лифты» обязательно должен найти положительный ответ». Отсутствие элементов общественного и соответствующего нормативно-законодательного регулирования в реализуемой в настоящее время промышленной политике, в существенной мере снижает эффективность и искажает траекторию и сценарий развития промышленности страны. Данный законодательный документ должен в какой-то мере регулировать целенаправленное взаимодействие научной и производственной сфер. Параллельное функционирование двух законов, регулирующих две сферы единого индустриально-инновационного процесса, что усугубляется ещё отрывом чисто инновационной сферы и функций по цифровизации от индустриальной, путём передачи задач инновационного развития и цифровизации из отраслевых министерств в отдельное министерство, очевидно не способствует и зачастую создаёт проблемы устойчивому процессу модернизации промышленности. В существующих условиях необходимо чётко прописать в концепции развития промышленности и в законопроекте, обеспечивающем её реализацию, порядок и условия взаимодействия уполномоченных субъектов  регулирования промышленной политики в стране.

В плане определения роли таких субъектов промышленной политики, как институты развития, важно отметить, что за с виду приличным перечнем их функций и задач, может вновь не оказаться главного. Институты развития, действуют с позиции нивелирования своих рисков, исключают механизм разделения рисков с инноваторами.  Основные препоны в этом плане кроются в условиях предоставления реализуемых ими инструментов и механизмов. Страна, где национальная инновационная система не имеет механизмов разделения рисков с инноваторами, будет пытаться строить систему «поддержки» технического перевооружения, про модернизацию тут говорить явно не приходится, с акцентом на импортные технологии, как это происходило прошедшие десять-пятнадцать лет и происходит сейчас. Как показывает более чем десятилетняя практика, процесс технического перевооружения за счёт импортных техник и технологий неизбежно приводит только к снижению конкурентоспособности, местных компетенций и деградации научно-образовательного потенциала страны. К примеру, если мы имеем 95% импортных информационных технологий в горно-металлургическом комплексе Казахстана, то это означает, что такой же процент средств, концентрируемых на данном направлении уходит за рубеж, а на развитие местного потенциала достаётся лишь 5%. Принципиально отметить, что практически все средства, выделяемые государством в виде инструментов, предусматривающих трансферт зарубежных технологий, идут в зачёт инновационной активности промышленных предприятий и страны в целом, что, в реальности, очевидно не так. В результате, приводимый в концепции законопроекта и без того низкий показатель инновационной активности предприятий, составляющий 14% (в развитых странах он на уровне 65-70%), по факту может иметь значение 2-3%.  Данный вопрос ни концепцией законопроекта, ни самим законопроектом практически не рассматривается.

В целом, в качестве основных замечаний по концепции законопроекта «О промышленной политике» можно отметить такие моменты. Отсутствие концепции и доктрины промышленной политики, инструментом реализации которых должен являться данный законопрооект. Законопроект, по своему содержанию, частично подменяет эти два документа. Практически нет научного обоснования законопроекта. Причинно-следственные связи проблем развития промышленности зачастую принципиально не верны, либо отсутствуют в обосновании, что исключает возможность выработки эффективных решений по ним. Концепция и доктрина самого Законопроекта по некоторым принципиальным моментам не соответствуют методологии процесса модернизации, а, следовательно, и технологической модернизации, в частности. Законопроект адаптирован под существующую в стране, не чётко выстроенную по принципам методологии технологической модернизации, Национальную научно-инновационную систему промышленного комплекса Казахстана. В Концепции законопроекта не соблюдён в адекватной мере базовый принцип модернизации, заключающийся в неукоснительном соблюдении национального приоритета в развитии высокотехнологичного промышленного комплекса.

В заключении важно отметить, что, как отметил Президент страны в своём Послании, важнейшей задачей, стоящей перед Казахстаном, является «полное раскрытие своего промышленного потенциала и в интересах казахстанского общества не повторять ошибок прошлого», а выстроить весь процесс формирования и реализации промышленной политики так, как это реально необходимо нашему обществу.

журнал «Горно-металлургическая промышленность» №11-12 2020

Share
339

Еще статьи из этого номера